Les enjeux économiques du Continent africain

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Enjeux et défis de la promotion des droits de l’homme à Djibouti

Posted by ismael MAHAMOUD on janvier 31st, 2014

Le rapport annuel 2011 de la commission nationale des droits de l’homme sur la situation des droits de l’homme à Djibouti ainsi que l’atelier de deux jours organisé le 5 et 6 novembre 2012 au profit des journalistes, nous donnent l’occasion de revenir sur l’importance de cette autorité administrative créée récemment et qui a pris toute sa place dans le paysage institutionnelle de notre pays. Aussi, ce présent article mettra l’accent sur les enjeux et défis de l’adhésion par notre pays aux différents instruments régionaux et internationaux en matière des droits de l’homme.La création d’une autorité administrative indépendante investie de compétences de protection et de promotion des droits de l’homme est intervenue, dans notre pays, qu’en 2008 par décret présidentiel. Cette création fait suite notamment aux différentes recommandations émanant de la commission des droits de l’homme créée en 1946 et devenue depuis le 15 mars 2006 conseil de droits de l’homme des nations unies.Ce dernier qui est un organe intergouvernemental du système des Nations Unies, composé de 47 états dont la responsabilité est de renforcer la promotion et la protection des droits de l’homme autour du globe, a insisté sur la nécessité de mieux encadrer ces droits sur un plan pratique et a encouragé les Etats à créer des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme ou à les renforcer s’il en existe déjà.Sur le continent africain, la déclaration de Bamako « sur le bilan des pratiques de la démocratie, des droits et des libertés dans l’espace francophone », adoptée le 3 novembre 2000 par les ministres francophones évoque à son § 23 la volonté de « créer, généraliser et renforcer les institutions nationales consultatives ou non, de promotion des droits de l’homme et soutenir la création dans les administrations nationales de structures consacrées aux droits de l’homme, ainsi que l’action des défenseurs des droits de l’homme ». Se trouvent ainsi visées aussi bien les institutions nationales que les structures gouvernementales ou administratives, mais aussi les défenseurs des droits de l’homme, comme les ONG.  Dans cet esprit, l’Organisation internationale de la francophonie qui avait déjà un réseau structuré des médiateurs francophones a mis en place une Association francophone des commissions nationales des droits de l’homme, privilégiant ainsi la structure des « commissions consultatives ». Ces commissions vont voir le jour, dans les pays africains, à la fin de la décennie 80 dans un contexte où la population réclamait plus de démocratie et de libertés. Le Togo et le Bénin seront  les pionniers en la matière car, leurs Commissions des droits de l’homme sont créées respectivement en 1987 et 1989.  Dans notre pays, une ligue Djiboutienne des droits de l’homme sera créée ex nihilo à partir de 1999. Cette ligue, non reconnue par les pouvoirs publics, prétendait mener de nombreuses actions pour la promotion et la défense des droits de l’Homme à Djibouti à savoir : surveillance des violations des droits humains, dénonciations dans le cadre de la prévention des risques de conflits sociaux, lutte contre l’impunité, activités de formation et d’information en matière des droits humains etc.C’est dans ce contexte que la république de Djibouti voit la création par décret présidentiel n°2008-0103/PR/MJAP du 23 avril 2008, d’une Commission nationale des droits de l’homme. Son article 2 dispose que la Commission Nationale des Droits de l’Homme est un cadre national de concertation entre les acteurs publics concernés par les questions des Droits de l’Homme, d’une part, et les représentants des associations, mouvements et organisations non gouvernementales de protection et promotion des Droits de l’homme d’autre part.
La Commission Nationale des Droits de l’Homme est un organe consultatif des Droits de l’Homme. Elle œuvre pour la protection et la promotion des Droits de l’Homme.
Cependant, un certain nombre de carences et insuffisances ont amené le pouvoir réglementaire à réformer cette institution le 2 avril 2012, par le biais du décret n°2012-066/PR portant modification partielle du décret n°2008-103/PRE portant création de la Commission Nationale des Droits de l’Homme (CNDH). La commission n’avait pas un local approprié depuis sa création en 2008, et il a fallu attendre en 2010 pour qu’elle dispose des bureaux et mobiliers situés au quatrième étage d’un bâtiment afin de lui permettre de bien mener ses activités. De plus, elle se voit attribuer une subvention de dix millions de FD par an depuis cette même année.  La modification du décret est relative notamment à l’autonomie administrative et financière de la commission, mais aussi à la protection de ses membres. En effet, l’alinéa 2 de l’article 1er du décret dispose désormais que « la commission est indépendante, et souveraine dans les décisions prises durant l’exercice de son mandat ». De plus, elle peut recevoir des dons, legs, et subventions, des partenaires bilatéraux ou multilatéraux (nouvel alinéa de l’article 20 du décret 2008). Enfin, le nouvel décret dispose que les membres de la commission jouissent de l’immunité. Ils ne peuvent être poursuivis, recherchés, arrêtés, détenus ou jugés à l’occasion des opinions, émises ou des actes commis dans l’exercice de leurs fonctions. Cette dernière disposition confirme la volonté du pouvoir réglementaire de calquer les prérogatives de la commission nationale de droit de l’homme sur celles du médiateur de la république mais cela reste malheureusement insuffisant.En effet, la création de la commission nationale des droits de l’homme dans notre pays ne respecte par les principes de Paris. Adoptés à Genève en octobre 1991par le Centre des droits de l’homme de l’ONU et approuvés par la Commission des droits de l’homme en mars 1992, (résolution 1992/54) mais aussi par l’Assemblée générale (résolution A/RES/48/134 du 20 décembre 1993), ces principes concernent notamment le statut et le fonctionnement des institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de l’homme. Il est précisé que « les institutions nationales sont dotées d’un mandat aussi étendu que possible et clairement énoncé dans un texte constitutionnel ou législatif, qui détermine leur composition et leur champ de compétence » (§ 2). Ce point fondamental n’est pas approfondi, mais il conditionne à l’évidence le « statut juridique des Institutions », et partant leur stabilité tout comme leur « autorité » dont dépend largement leur crédibilité. Certes la hiérarchie institutionnelle n’est pas en elle-même un gage d’indépendance, mais on peut considérer qu’une consécration législative, faisant intervenir le Parlement et non le seul Exécutif, est une garantie très précieuse, a fortiori, une consécration constitutionnelle, comme en Afrique du sud.Or, la commission nationale de droits de l’homme de Djibouti n’a pas été créée par une loi, et la constitution du 15 septembre 1992 ne l’évoque pas. Si à l’occasion de la révision constitutionnelle du 21 avril 2010, le rôle du médiateur de la république a été constitutionnalisé, force est constater que le constituant dérivé a omis  d’élever le role de celui de la commission nationale des droit de l’homme. Cette situation est particulièrement handicapante pour la commission nationale des droits de l’homme qui ne peut pas demander notamment son accréditation auprès du comité international de coordination des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme. De plus, les principes de Paris insistent aussi sur le volet relatif à la composition des commissions nationales des droits de l’homme. En effet, la composition de l’institution nationale et la désignation de ses membres, par voie élective ou non, doivent être établies selon une procédure présentant toutes les garanties nécessaires pour assurer la représentation pluraliste des forces sociales (de la société civile) concernées par la protection et la promotion des droits de l’homme, notamment par des pouvoirs permettant d’établir une coopération effective avec, ou par la présence, de représentants : - Des organisations non gouvernementales compétentes dans le domaine des droits de l’homme et de la lutte contre la discrimination raciale, des syndicats, des organisations socioprofessionnelles intéressées, notamment de juristes, médecins, journalistes et personnalités scientifiques; - Des courants de pensées philosophiques et religieux; - D’universitaires et d’experts qualifiés; - Du parlement; - Des administrations (s’ils sont inclus, ces représentants ne participent aux délibérations qu’à titre consultatif).Or, dans la pratique, on constate que la commission nationale des droits de l’homme ne s’est pas tout à fait conformée aux recommandations précitées concernant sa composition. L’arrêté n°2011-0785/PR/MDCB du 25 octobre 2012 portant nomination des membres de la Commission Nationale des Droits de l’Homme ne mentionne pas, par exemple, la présence d’universitaires au sein de la commission. De plus, l’arrêté ne prend pas en compte le fait que l’éducation nationale soit divisée en deux ministères distincts.Ces contradictions relatives au statut et fonctionnement de l’institution auraient pu amener ses membres, charité bien ordonné commençant par soit même, à proposer au gouvernement, conformément à l’alinéa 2 de l’article 5 du décret de 2008, la mise en conformité et l’harmonisation de la législation, des règlements et des pratiques nationaux avec les instruments internationaux relatifs aux Droits de l’Homme. Malgré ces insuffisances, la commission nationale des droits de l’homme mène tout de même une politique de sensibilisation et vulgarisation des droits de l’homme sans précèdent dans notre pays. En témoigne son rapport annuel de décembre 2011 remis au chef de l’Etat et qui contient, d’une part, un état de lieu intéressant de la situation des droits de l’homme à Djibouti et d’autre part, des recommandations. Le rapport souligne notamment que notre pays a notamment signé et ratifié plusieurs instruments régionaux et internationaux en matière des droits de l’homme dont notamment :- Le pacte international relatif aux droits civils et politiques et ses deux protocoles facultatifs ratifiés par des lois du 9 septembre 2002. - Le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ratifié par une loi du 9 septembre 2002.- La Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale dont la loi d’adhésion date du 27 décembre 2007-La Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes dont la loi d’adhésion date du 27 mai 1998.- Charte africaine des droits de l’homme et des peuples dont la loi de ratification date du 18 décembre 1986.-La Charte Africaine des Droits de l’enfant et de deux protocoles additionnels à la CDE dont la loi portant adhésion date du 21 février 2009. 
Le dernier texte régional en matière des droits de l’homme concerne la Charte Africaine de la Démocratie, des Élections et de la Gouvernance. Adoptée par l’assemblée nationale le 9 septembre 2012, elle témoigne de la volonté du gouvernement djiboutien de promouvoir et consolider une démocratie pluraliste.  Tous ces instruments ont été ratifiés hâtivement et sans aucune réserve, et cela n’est pas sans conséquence pour l’Etat djiboutien. Une réserve est une déclaration officielle faite par un état partie au moment où il devient partie à un traité, par laquelle il refuse d’appliquer l’une ou plusieurs de ses dispositions, soit totalement soit en partie. La réserve peut être émise à condition que soit respectée la règle générale du droit international, qui veut qu’une réserve ne doit pas être incompatible avec l’objet et le but du traité.  Or, sans réserve, la première conséquence est que le droit positif (constitution, lois et règlements) peut se trouver en contradiction avec ces instruments régionaux et internationaux. S’il n’existe pas concrètement de problèmes particuliers par rapport au pacte international relatif au droit civils et politiques dont les dispositions sont conformes pour la plupart au droit djiboutien, le rapport souligne toutefois des cas de contradiction avec le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. En effet, son article 7 induit que toute personne puisse jouir du droit au travail et ce, dans des conditions justes, équitables et satisfaisantes. Il s’agit notamment du droit à une rémunération équitable et satisfaisante. A Djibouti le code du travail régit l’essentiel des questions relatives au travail. Toutefois, concernant le droit à une rémunération équitable et satisfaisante, on ne peut que souligner le silence de cet instrument juridiquele code de travail ne fixe aucunement un salaire minimum laissant de ce fait, le marché du travail fixer lui-même le salaire minimum. Ce silence et cette liberté laissés au marché du travail contreviennent à l’esprit de l’article 7 du pacte.  Aussi, certaines dispositions du code de la famille concernant les droits des femmes ne sont pas conformes d’une part à la constitution qui consacre l’égalité homme-femme et d’autre part,  au pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Ces situations s’expliquent, d’une part, par l’imprécision de la portée de l’article 70 (ancien article 37 dont la numérotation a été modifiée suite à la révision constitutionnelle de 2010)  de la constitution qui dispose que les traités ou accords régulièrement ratifiés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie et de sa conformité avec les dispositions pertinentes du droit des traités.Sans préjudice du paragraphe précédent, la ratification ou l’approbation d’un engagement international comportant une clause contraire aux dispositions pertinentes de la Constitution ne peut intervenir que postérieurement à la révision de celle-ci et d’autre, par le fait que  le problème du respect de la hiérarchie des normes  reste poser, en effet :- Le pouvoir réglementaire ne vérifie pas si un décret ou un arrêté est conforme ou pas à une loi avant son adoption ;- le pouvoir législatif ne vérifie pas non plus si une loi ne contredit pas une autre loi existante ou bien si celle-ci ne risque pas de porter atteinte à la constitution- le législateur ne vérifie pas si un instrument international est conforme ou pas à la constitution à l’occasion de l’adoption de la loi de ratification. S’il y a contradiction, la constitution doit être modifiée pour être conforme au traité ou à la convention régionale/ internationale. Or, à ce jour, la constitution n’a pas été modifiée. Doit-on en déduire que notre constitution est parfaite et qu’elle ne dispose d’aucune disposition contredisant les plus de 60 instruments régionaux et internationaux que notre pays a ratifiés ?- les autorités constitutionnelles à savoir le chef de l’Etat, le président de l’assemblée nationale, et dix députés ont la possibilité aux termes de l’article 79 de la constitution déférer toutes lois (avant leur promulgation) dont ils estiment contraires à la constitution au conseil constitutionnel. Or, à part le chef de l’Etat qui défère des temps en temps des lois devant ce conseil, les autres autorités ne jouent pas le jeu. Cette absence de contrôle de constitutionnalité des lois met le conseil constitutionnel dans une situation de léthargie institutionnelle profonde qui est interrompue une fois tous les cinq ans à l’occasion des élections.- Le juge national, dans les visas de ses décisions, ne se référent pas aux différent instruments régionaux et internationaux des droits de l’homme dont il semble méconnaitre pour la plupart l’existence et cela peut poser beaucoup d’interrogation quant au régime de leur applicabilité en droit interne avec une jurisprudence inexistante en la matière.  La deuxième conséquence est que notre pays risque un rappel à l’ordre de la part de différents comités institués par les pactes ou conventions internationales relatives aux droits de l’homme. En effet, les organes de traité des nations unies ont émis des observations et soumis des recommandations à l’attention de la république de Djibouti. Le comité félicite les efforts déployés par l’Etat djiboutien afin de renforcer les droits de la femme relatifs au mariage et au divorce du code la famille, lequel se base sur le droit coutumier, la loi islamique et les éléments modernes du droit. Cependant, il note avec préoccupation la position de l’Etat partie voulant que les dispositions discriminatoires du code, telles que les dispositions concernant le rôle du mari en tant que chef de famille et la part d’héritage inégale revenant aux femmes, ne puissent être changées en vertu de leur enracinement dans les « valeurs socioculturelles et religieuses fondamentale ».  

Le comité note également avec préoccupation que les dispositions du code de la famille prévoyant l’inégalité  des droits entre l’homme et la femme durant le mariage et sa dissolution sont incompatibles avec la convention et rappelle à cet égard que l’Etat partie a ratifié la convention sans réserves. Le comité, tout en tenant compte du fait que le code de la famille préconise l’interdiction formelle de l’adoption à Djibouti, est préoccupé de ce que, dans la pratique, les adoptions internationales affectent les enfants, en particulier les enfants non Djiboutiens, qui sont confiés à des institutions privées qui les font sortir du pays pour qu’ils soient adoptés, sans s’assurer que les procédures d’adoption internationales sont respectées.   

Notre pays a toutefois mis en application un certains de recommandations des comités notamment celle concernant la création d’une justice des mineurs qui a vu le jour par une loi du 22 avril 2010. Cela démontre encore une fois la volonté du gouvernement Djiboutien de se conformer aux différents instruments régionaux et internationaux qui occupent une place croissante et dont le respect devient incontournable.  

Abdoulkader Hassan

Maitre de conferences en droit public

Université de Djibouti 

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